유료도로 오토바이 이용금지의 역사

1968년 2월 19일

당시 공공건설교통부(DPWC)에서 공포한 접근제한시설을 통제하는 수정법률과 규칙이라는 행정 명령에는 다음과 같은 내용이 포함되었다. “접근제한도로에서 자전거, 삼륜오토바이, 3륜택시, 오토바이, 원동기로 작동하지 않는 차량을 운행하는 것은 불법이다.”

모터사이클 커뮤니티의 원로 회원에게 들은 바에 따르면 오토바이가 통행금지 차량에 포함된 것은 남부루손고속도로(SLEX)에서 경찰이 사고내고 나서부터인 듯하다. 30여 년 전, 경찰은 라구나(Laguna)주, 로스 바노스(Los Banos)에 위치한 국제벼연구소(IRRI)를 방문하는 미국 고위층 닉슨(Richard M. Nixon)의 호위를 명령받았다. 정부는 닉슨에게 국가적인 환영을 보여주려고 호위경찰에게 헬멧 대신 필리핀 전통 모자를 쓰도록 하였다. 불행하게도 연구소로 가는 도중 남부루손고속도로에서 모터사이클을 탄 경찰이 사고로 사망하였다. 공공건설교통부는 불행한 단순사고에 대한 반사적 반응으로 고속도로에서 오토바이를 즉시 금지시켰다.

1968년 – 2001년

공공건설교통부(DPWC)는 공공건설도로부(DPWH)로 명칭이 바뀌었다. 현재 진입금지는 1997년 당시 공공건설도로부 장관, 비질라(Gregorio R. Vigilar)가 승인하고 통행규제위원회(TRB)가 선포한 접근제한시설에 대한 수정법률과 규칙으로 유지되고 있다. 해당 법조문은 다음과 같다. “오토바이, 삼륜오토바이, 자전거의 고속도로 진입을 허락하지 않는다.” 1977년에 공포한 대통령령에 의해 유료도로 운영주체로 유일하게 지정된 국립건설회사(PNCC)가 금지령을 집행하고 있다.

통행규제위원회와 국립건설회사 회장이며 장관으로 오토바이 통행에 강력하게 반대하는 비질라에 주목하면 흥미롭다. 이들 기관을 대표하는 비질라 장관과 간부의 말을 인용하겠다.

1. “오토바이가 교통의 빈 공간을 들락날락하는 경향은 위험천만하며 속도감에 들뜨고 흥분하여 떼 지어 다니는 행위는 사고 공식임에 분명하다.” 1992년 12월 2일, 비질라 장관.

2. “통행금지를 해제하거나 오토바이 일부를 허용할 경우 혼란만 가져오며 금지를 통해 막아온 사고를 야기할 뿐이다.” 1999년 12월 2일, 비질라 장관.

3. “자동차를 이용하는 공공의 이익을 보호하도록 위임받은 책무에 충실하여 법규 개정에 지속적으로 반대한다.” 1999년 10월 26일, 자비어(Leonilo G. Javier) 국립건설회사 부사장

4. “국립건설회사 입장은 공공 안전을 지탱하기 위해 오토바이 고속도로 통행을 허락하지 않는 것이다.” 1999년 10월 26일, 유료도로 그룹에서 자비어 부사장.

5. “매우 유감스럽지만, 공공건설도로부는 특히 오토바이와 관련한 사고를 예방하는 목적과 공공의 평화와 건강, 안전을 보존하기 위해 국회에서 이 법을 제정하였으므로 호의적일 수 없다.” 1999년 10월 13일, 내부 법률심사에서 부난(Manuel G. Bunan) 공공건설도로부 차관보.

2001년 1월 10일

5천명이 넘는 활동회원을 대표하여 몇몇 모터사이클 클럽은 모든 자동차 이용자의 안전을 개선하기 위해 마카티시(Makati 역주-메트로 마닐라의 금융상업 중심지) 법원에 유료도로 운행을 금지하는 통행규제위원회 규칙에 대해 시민 소송을 제기하였다. 청원자는 통행금지가 현행 법률을 위반할 뿐 아니라 모든 오토바이 운전자가 교통사고 주원인(예를 들어 혼잡한 교차로, 교통섬, 역방향 교통량, 지정 장소에서 타고 내리지 않는 승객운송 차량, 보행자)으로부터 자유로운 유료도로를 이용하지 못하도록 강제하여 공공 안전을 위협한다고 주장하였다. 육상운송국(LTO) 통계에 따르면 오토바이와 관련된 사고 가능성은 전체 자동차 사고의 1%도 안되므로 통행금지를 해제하면 사고가 더욱 더 줄어들 것으로 예상된다. 전국적으로 오토바이 라이더는 전체 자동차 인구의 약 삼분의 일로 수백만 명에게는 극히 중요한 운송수단이다.

이 사건의 주요 논점은 접근제한공도법으로 알려진 공화국법령 2000호가 오로지 트럭, 버스, 기타 상업용 차량의 유료도로 통행을 제외하고 있다는 사실이다. 그러나 청원자들은 통행규제위원회가 오직 오토바이만 추방하여 법을 위반하는 것을 관찰하였다. 청원자 대리인은 우레타(Michael Ureta)였다.

2001년 7월 16일

이제 오토바이 운전자에게 유료도로가 허락되었다. 마카티 지방법원 147호 법정은 예심명령 영장에서 오토바이 운전자는 면허받은 자동차 이용자로서 유료도로를 합법적으로 이용할 권리가 있다고 판결하였다. 다섯 쪽의 결정문에서 구아디즈(Teofilo L. Guadiz, Jr.) 판사는 공공건설도로부와 통행규제위원회는 오토바이 고속도로 통행금지에 아무런 권한이 없고 “그러므로, 고속도로에서 오토바이 통행금지는 무효고 불법이다.”라고 선언하였다. 또한 구아디즈 판사는 오토바이 금지로 청원자들이 훨씬 더 위험한 지선도로만 다니도록 강요된 곤경을 열거하였다.

2001년 7월 18일

이틀 후 법원에서 영장이 발부되었다. 패소에 대항하여 공공건설도로부는 서둘러 공공건설도로부 규칙 123호를 제정하였다. 당시 장관 다투마농(Simeon A. Datumanong)은 나중에 물의를 일으켜 사임한 국립건설회사 회장 시손(Luis Sison)의 권고에 따라 법안에 서명하였다. 부 규칙 123호는 배기량 400cc미만 오토바이를 금지하고 있다. 부 규칙 123호는 틀림없이 꽤 많은 사람들을 분리시킬 것인데도 공청회를 열지 않고 제정하였다. 부 규칙 123호대로라면 전체 오토바이 인구 중 대형 수입 모터사이클을 살 만큼 부유한 1% 라이더만 유료도로에 접근할 수 있다. 필리핀에서는 250cc이상은 생산되지 않는다. 오토바이 운전자들은 불과 이틀 전 발부된 예심명령 영장을 위반한 것이라고 강력히 항의하였으며 부 규칙 123호를 패퇴시킬 준비를 하였다.

2001년 8월부터 2003년

2001년 1월 제기한 시민 소송에 관여한 라이더들은 이제 최종 판결을 화제로 삼았다. 국립건설회사는 통행규제위원회 대리인이라며 부 규칙 123호를 강요하고 예심명령 영장을 계속 무시하였다. 400cc미만 라이더는 교통신호와 장애물을 무시하고 부 규칙 123호보다 영장의 우위를 인정하는 육상운송국이 찢어버리는 위반딱지를 받기 위해 유료도로로 진입하여 국립건설회사 집행자에게 정기적으로 체포당했다.

일부는 국립건설회사의 오만불손에 화가 나서 교통 집행자와 임원을 모욕죄로 고소하였다. 그 결과 일부 교통 집행자는 감옥에 갇혔다. 국립건설회사와 공공건설도로부 일부 고위 임원과 공무원은 모욕죄 책임으로 소송 계류 중이다.

2003년 4월 16일 - 6월 24일

MMDA가 연안유료도로에서 발부받은 위반딱지를 취소시키고 영장을 지지하였다. 2003년 4월 11일, 우리 회원 한 명이 175cc 바이크를 타고 연안도로를 타다가 경찰에게 제지당했다. 그 라이더는 경찰에게 “체포반대 키트”를 보여주며 법정모독 행위라고 설명하였으나 충고를 무시하고 신호위반 딱지를 끊었다. 라이더는 소송을 제기하였고 당시 MMDA는 항소를 거듭했으며 딱지는 취소되어야 한다는 판결을 받았다. 6월 24일, 최종심은 예심명령의 영장은 유효하며 오토바이는 합법적으로 연안유료도로를 이용해야 한다고 판결하였다. 그 경찰은 법정모독 등으로 처벌받을 것 같다.

2003년 6월 16일

2003년 6월 16일, 코네조(Christina Cornejo) 마카티시 지방법원 147호 법정 판사는 공공건설도로부 규칙 123호가 불법이라는 부분재심 신청을 기각하고 유료도로에서 전면적 금지를 지지하였다. 전임 판사가 금지는 불법이며 무효라고 언도한 판결을 완전히 뒤엎었다. 청원자들은 사건을 대법원으로 가져갔다. 정부 고위공무원은 오토바이 고속도로 통행에 아무 문제가 없지만 일부 라이더가 400cc미만을 금지하는 효력이 사라진 부 규칙 123호를 지지하는 정치적 문제가 생겼다고 말했다. 이런 이유로 정부에서는 선거 이후까지 아무 행동도 안 할 가능성이 크다. 우리는 무엇이건 간에 정치적 문제는 없으며 부 규칙 123호를 지지하는 일부 라이더는 자신들만 고속도로를 타기 위해 400cc미만 라이더의 안전을 희생시키며 즐거워하기 때문이라는 단 한 가지 이유만 있음을 안다.

법이 의미하는 것

법적으로 접근제한시설을 규제하는 주체는 공공건설도로부가 유일하다. 공공건설도로부의 권한은 접근제한공도법으로 알려진 공화국법령 2000호에 기초하며 1957년 6월 22일, 국회에서 가결되었다.

주) 공공건설도로부는 더 이상 권한이 없으며 오직 교통통신부(DOTC)에 있다.

실행주체로 공공건설도로부는 공화국법령 2000호 취지에 부합한 법령과 규칙을 제정하였다. 접근제한시설을 통제하는 수정법령과 규칙을 만들었다. 그러나 공화국법령 2000호는 명백하게 오토바이를 전혀 언급하지 않는다. 공화국법령 2000호는 접근제한도로에서 다음과 같은 차량을 아주 명확히 금지하였다. 접근제한도로는 “트럭, 버스, 기타 상업용 차량을 금지할 수 있는 공원도로(역주-중앙분리대, 가드레일 대신 잔디 등으로 조경공사가 된 도로)다. 또는 거리와 공도 교통의 모든 관습적인 형체가 이용하도록 개방된 고속도로다.”

유력한 법률적 의견은 오토바이를 접근제한도로에서 금지하기 전에 공공건설도로부는 우선 더 사고내기 쉬운 트럭, 버스, 기타 상업용 차량부터 금지한 뒤 오토바이가 이들 차량과 같은 범주에 속하는지 증명해야만 한다는 것이다.

분명히 이건 사건이 아니다. 그러나 공화국법령 2000호와 공공건설도로부 규칙 이상의 뭔가가 있다. 통행규제위원회가 왜 등장했을까? 글쎄, 신기하게도 접근제한시설은 반드시 유료도로가 아니고 유료도로는 반드시 접근제한시설이 아니며 공화국법령 2000호에는 공공건설도로부가 다른 정부기관(특히 통행규제위원회가 하듯이 1999년 1월 26일 제정된 행정 명령 67호에 의해 대통령궁에 직접 보고하는)에 권한을 위임할 근거가 없음에도 그런 일이 벌어졌다.

1993년 4월 5일에 공공건설도로부는 남부루손고속도로 알라방(Alabang)에서 니콜스(Nichols) 구간과 북부루손고속도로 발린타왁(Balintawak)에서 타방(Tabang) 구간을 “통행규제위원회를 통하여 공공건설도로부가 강요할 수 있는 법률과 규칙의 영향을 받는” 접근제한시설로 명시한 부 규칙 74호를 발표하였다. 접근제한시설은 오직 북부와 남부루손고속도로 구간으로 정의되어 있으며 통행규제위원회는 이를 확장할 권한이 없음을 주목하자.

1997년에 통행규제위원회는 편리에 따라 의문투성이 권한을 초월하여 다음의 조문이 들어간 접근제한시설에 대한 수정법률과 규칙을 공포하였다. “통행규제위원회는 부 규칙 74호에 의거 남부루손고속도로 발린타왁에서 타방 구간과 북부루손고속도로 니콜스에서 알라방 구간을 접근제한시설 또는 고속도로에 포함시킨다.”

간단히 불법성이 농후한 선언으로 통행규제위원회는 접근제한시설을 확장하여 북부와 남부루손고속도로 전체를 집어삼켰다! 라이더가 수년간 안전하게 지나다니는 마닐라(Manila)와 카비테(Cavite)를 연결한 연안유료도로도 1998년이나 1999년 언젠가는 오토바이를 내쫓고 접근제한시설로 선포될 것이다.

오토바이가 위험하다?

정부는 유료도로에서 오토바이를 금지하는 것이 공공 안전에 기여한다고 믿어주기를 바라지만 진실은 그와 반대다. 어떤 법률이나 규칙이 도로 안전에 이익이라고 주장하려면 유효한 대응책 기준에 적합해야 한다. 고속도로 오토바이 운행금지는 이러한 기준에 맞지 않다. 교통안전용어로 효과적인 대응책은 차량운전에 대한 최소 또는 최대 기준을 조건으로 지정하여 어떤 종류의 차량을 사용하는 것과 관련하여 사고나 상해위험을 양적으로 감소시키는 행동, 수단, 조치를 의미한다. 통행규제위원회가 발표한 접근제한시설에 대한 수정법률과 규칙을 살펴보면 고속도로에서 다음 차량을 항시 금지시키고 있다.

1. 오토바이, 삼륜오토바이, 자전거

2. 견인되는 차량

3. 고물차나 결함이 있는 차량

4. 매연차량

5. 덮개가 없는 건축골재 운반 트럭

6. 화물을 느슨하게 맨 차량

7. 총중량 초과 트럭

명백히 2~7번 제한규정은 차량 운행기준에 들어맞으므로 유효한 대응책이다. 고정되고(2번) 형편없이 낡았으며(3번) 연기를 뿜고(4번) 화물 덮개가 없거나 풀렸거나(5~6번) 과적한(7번) 차량은 기준에 합치시켜야 마땅할 것이다. 제한규정 1번엔 오토바이가 맞춰야 할 기준이 없다. 오토바이라서? 오토바이에 대한 금지는 차량 운행에 대한 기준을 정의하지 않고 단지 절대적 사용제한만 요구한다. 조건이나 성능에 상관없이 오토바이를 너무나 위험한 것으로 취급하고 있다. 이런 발상은 육상운송국에서 오토바이 등록을 받고 운전면허를 내주며 고속도로를 제외한 모든 공공 도로체계에서 합법적으로 운행되는 사실에 비춰 모순이다.

게다가 전체건 부분(400cc미만)이건 통행금지는 오토바이 교통량을 고속도로 밖의 다른 도로로 옮기기 때문에 사고와 도로 이용자의 상해위험을 양적으로 감소시킬 수 없다. 사실, 금지는 라이더를 훨씬 더 실질적인 위험 요소가 산재한 도로로 내몰아서 도로 이용자(자동차 소유자, 자전거 운전자, 보행자)의 사고나 상해를 실제로 증가시킨다.

고속도로에서 교통 흐름은 매우 좁은 속도 범위 안에서 단일 방향의 일방통행이므로 교통 움직임을 예측하기가 수월하도록 고안되었다. 강요된 도로에서 도로 이용자는 같은 방향이거나 반대 방향(인접한 역방향), 또는 직각 방향(교차로와 진입로), 때로는 변칙적인 방향에서 더 넓은 속도 범위의 더 광범위한 교통(자동차 뿐 아니라 보행자, 자전거 운전자, 동물까지)과 싸워야 한다.

통행금지로 교통안전을 진전시키는데 실패했다는 것은 1999년 11월 12일 날짜로 교통통신부 도로교통계획국이 교통차관 앞으로 보낸 내부 기록에서 이미 확인되었다. 통행금지는 “오토바이 운행에 불필요한 제한”이며 “공도 안전에 기여하지 못한다.” 또한 “국제 기준과 일치하지 않는다.” 국제 교통사고조사보고서는 오토바이가 공공도로에서 가장 위험한 차량과 거리가 먼 것으로 밝히고 있다. 이 수상쩍은 특징은 정확히 상업용 차량, 특히 대형 트럭과 버스에 해당하며 승용차와 오토바이에 비해 교통사고 사망률이 50%나 높다.

라이더들은 항소로 시간을 허비하기보다 대법원을 직접 찾아갔고 2006년 6월 19일에 드디어 다음과 같은 면제 판결을 받았다.

대법원, 유료도로 오토바이 금지 박살내다

필리핀 모터사이클 연합(MCPF)은 공공건설도로부 규칙 74호(1993년), 215호(1998년), 123호(2001년), 그리고 통행규제위원회의 접근제한시설에 대한 수정법률과 규칙(1997년)을 무효화한 대법원의 결정을 환영한다.

이번 싹쓸이 판결로 북부루손고속도로, 남부루손고속도로, 마닐라-카비테연안유료도로와 다른 공도는 더 이상 접근제한시설이 아니다. 고속도로 통행으로 선진국에서 혼잡과 오염을 줄이듯이 모든 라이더가 이 도로를 합법적으로 왕래하고 있다.

이제 무효화된 부 규칙 74호(1993년), 215호(1998년)는 공공건설교통부 행정명령 1호(1968년)를 통해 북부루손고속도로, 남부루손고속도로, 연안도로를 접근제한시설로 지정하고 있다. 행정명령 1호 아래서 오토바이는 접근제한시설 이용을 금지 당한다.

공공건설도로부 규칙 123호는 고출력 대배기량 오토바이는 접근제한시설 이용을 허락하는 반면 400cc미만은 금지하였다. 이전에 마카티 지방법원은 두 번이나 부 규칙 123호가 대법원 판결에 비춰 불법이라고 선언하였다.

2005년 9월 21일, 울프(Frank Woolf)의 발표 후, 아로요(Gloria Macapagal Arroyo) 대통령은 교통통신부 장관 멘도사(Leandro Mendoza)에게 즉시 유료도로에서 오토바이가 금지되고 있는 문제를 조사하고 필리핀이 국제 기준에 합류하도록 명령하였다. 대법원의 판정은 이 방면에 획기적 조치다.

모터사이클 커뮤니티는 다년간 오해와 이해 부족에 처하면서도 라이더에게 가장 안전한 도로를 제쳐두고 유료도로보다 200배나 더 위험한 것으로 평가되는 도로를 강요하는 통행금지와 싸워왔다.

전 세계적으로 오토바이 사용은 혼잡과 오염을 줄이기에 권장되어 왔다. 최근 대법원 판결은 필리핀 라이더에 대한 부당하고 위험한 차별에 대한 국제 모터사이클 커뮤니티의 의혹을 해소한 조치다.

주)

짧게 말해 대법원은 유료도로를 접근제한도로로 명시하는 것은 불법이므로 접근제한도로는 없다고 판결하였다. 합법적인 금지는 오직 접근제한도로에 적용되므로 오토바이를 금지하는 도로는 전혀 없다.

수년 동안 라이더는 제한 없는 유료도로 사용을 제안 받지 않았다. 라이더는 국제 기준에 부합하고 사리에 맞는 유료도로에 대한 법률과 규칙을 도입하기 위해 많은 노력을 하였으나 번번이 거절당하거나 무시되었다.

이 글을 올리는 순간(2007년 3월)에도 유료도로관리회사는 대법원을 무시하고 여전히 진입을 막고 있다. 육상운송국(교통법규에 관한 공공기관)은 항의 주행하는 라이더에게 유료도로 직원이 발부한 벌금딱지를 거부하고 있다.

Motorcycle group riding in standard group formation on NLEX

Another motorcycle group riding in standard group formation on SLEX